Enjeux et perspectives de la nouvelle loi sur les PPP * MEPC

Comment s’explique le besoin pour le Sénégal de se doter d’une nouvelle loi sur les PPP ?

Ce projet de réforme s’inscrit dans la volonté Son Excellence Macky SALL,  Président de la République, de réaliser plus d’investissements afin de remettre l’économie nationale sur sa trajectoire initiale de croissance forte et inclusive, empruntée depuis 2014, pour un Sénégal émergent à l’horizon 2035. La loi n°01/2021 relative aux contrats de partenariat public-privé (« Loi PPP 2021 ») sera ainsi au cœur des dispositifs innovants de mise en œuvre du PAP 2 Ajusté et Accéléré (PAP 2A).

Il a été constaté en effet que le cadre juridique relatif aux contrats de partenariat et aux délégations de service public issu des réformes de 2014 (loi n° 2014- 09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat et le décret n° 2014-1212 du 22 septembre 2014) n’a pas encore permis d’atteindre les objectifs de mobilisation d’investissements privés souhaités. Cette situation est liée entre autres à l’absence d’un accompagnement adéquat pour faire face à la complexité caractérisant la préparation et le développement des projets de partenariat public-privé.

Par ailleurs, la loi n° 2014-09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat de 2014, qui s’appliquait uniquement aux contrats de partenariat public-privé à paiement public, a accentué l’éclatement du cadre juridique et institutionnel applicable aux contrats de partenariat public-privé entendus au sens large (conventions de délégation de service public et contrat de partenariat), notamment, par une duplication des textes et des organes de contrôle à priori et de régulation. 

Face à ce constat, le Gouvernement a jugé plus judicieux d’adopter une nouvelle approche axée sur la rationalisation des organes, l’encadrement de leurs domaines d’intervention, la mise en place d’un appui technique durant tout le cycle du projet, le portage par un organe interministériel et l’harmonisation des procédures quelle que soit la forme contractuelle.

La nouvelle loi sur les PPP répond ainsi principalement à deux objectifs :

• doter le Sénégal d’un cadre juridique plus attractif et sécurisant pour les investisseurs privés, tenant en compte les spécificités de l’environnement des affaires du pays et permettant la réalisation rapide d’un portefeuille substantiel de projets PPP de qualité en vue de relever le volume des investissements ;
• mobiliser davantage le secteur privé national et international pour financer les projets PPP afin de soulager le budget de l’État et des collectivités territoriales.

 
Quelles sont les innovations majeures de cette réforme ?

La nouvelle loi PPP apporte des innovations majeures telles que :

1. L’unification du cadre juridique régissant l’ensemble des projets PPP : les contrats de délégation de service public actuellement régis par le code des marchés publics et les contrats de partenariats au sens de la loi de 2014 seront désormais régis par une seule loi à compter de sa mise en vigueur à l’exception des exclusions prévus dans le champ d’application;

1. La rationalisation des organes qui interviennent dans la mise en œuvre des PPP afin de simplifier les procédures et d’éviter les incompatibilités. Cette rationalisation se traduit par un renforcement des organes compétents en matière de marchés publics, la création d’un organe expert et d’un comité interministériel dont les attributions ont été bien définies. Ainsi les principaux organes de gouvernance des PPP sont :
2. la Direction centrale des marchés publics (DCMP) qui sera l’organe unique chargé du contrôle de conformité à priori des procédures de passation ;
3. l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) qui sera l’organe chargé du contrôle à posteriori et du règlement des litiges des PPP. Une chambre dédiée aux contrats PPP sera instituée au sein de l’ARMP à cet effet ;
4. l’Unité Nationale d’Appui aux PPP (UNAPPP), un organe expert chargé de la revue d’évaluation préalable et de l’assistance technique tout au long du processus de mise en œuvre du projet par les autorités contractantes à toutes les phases des projets publics.
5. le Comité interministériel,  organe de décision, de validation et d’orientation.

1. l’adoption de nouveaux instruments facilitant la mise en œuvre  rapide d’un portefeuille conséquent de projets PPP et permettant aux collectivités territoriales de mutualiser leurs moyens dans le cadre des projets PPP. Parmi ces instruments, il peut être cité :
2. Le fonds d’appui aux PPP : un fonds destiné notamment à soutenir les autorités publiques dans la préparation, la passation et l’exécution des projets PPP ;
3. Les accords-programmes : des accords-cadres permettant aux autorités contractantes, plus particulièrement les collectivités territoriales, de mutualiser leurs moyens et de prendre en charge dans le cadre d’une seule procédure leurs besoins récurrents, similaires et de taille modeste ;
4. La dématérialisation des procédures de passation des contrats PPP. 
5. un nouveau cadre offrant un meilleur encadrement des offres spontanées, désormais appelées offres d’initiative privée, en ligne avec l’environnement des affaires du Sénégal ;
6. un dispositif renforcé de promotion du secteur privé national, avec notamment l’introduction de dispositions spécifiques relatives aux exigences de contenu local et des projets réservés aux entreprises nationales et communautaires ;
7. un dispositif de suivi et de contrôle des PPP renforcé.

Quels avantages la nouvelle loi apporte-t-elle pour le secteur privé local ?

Le Projet de loi a introduit un certain nombre de dispositions importantes dans le domaine des PPP destinées à promouvoir l’implication du secteur privé national en la matière tout en restant attractif pour le secteur privé international. A ce titre, il y a :

• Les projets réservés au secteur privé local

Les projets PPP dont la valeur globale estimée hors taxes est inférieure à un seuil fixé par décret sont réservés aux entreprises nationales et communautaires.

• L’actionnariat réservé aux opérateurs économiques nationaux dans les sociétés de projet

Le seuil de l’actionnariat privé réservé aux opérateurs économiques nationaux qui est actuellement fixé à 20% par la loi sur les contrats de partenariat de 2014 sera relevé. En outre, ce seuil sera étendu aux PPP à paiement par les usagers (DSP) dans la mesure où il n’y avait pas d’actionnariat réservé aux opérateurs économiques nationaux pour les DSP.

Les seuils et les modalités d’acquisition des parts sociales concernées par le secteur privé national seront précisés dans les décrets d’application.

• Les exigences de contenu local

Des exigences de contenu local ont été introduites pour tenir compte de nos avantages compétitifs de valeur ajoutée locale et contribuer au développement du tissu industriel local et des compétences nationales en vue de leur permettre de participer aux activités industrielles dans les secteurs de développement du pays. Ainsi, les autorités contractantes peuvent prévoir, parmi les critères d’attribution énoncés dans le dossier d’appel d’offres, des exigences liées au contenu local du projet PPP, notamment :

1. les initiatives relatives à l’emploi et à la formation professionnelle ;
2. les initiatives pour l’intégration des artisans et des petites et moyennes entreprises ;
3. les actions et propositions concrètes en matière de développement durable.

L’organisme expert (l’UNAPPP) est également chargé de veiller au respect des exigences de contenu local tout long de l’exécution du contrat PPP.

• Les opérations de sous-traitance prioritairement réservées aux entreprises nationales

Certaines opérations de sous-traitance seront prioritairement réservées aux entreprises nationales ou communautaires tant qu’elles ont les compétences de réaliser les missions proposées dans des conditions techniques satisfaisantes et de transfert des risques adéquats. A défaut, l’opérateur pourra sous-traiter aux entreprises étrangères.

Y a-t-il des secteurs particuliers pour lesquels le Sénégal souhaite accueillir plus d’investissements en mode PPP ?

Le PAP 2A est structuré autour d’un certain nombre de secteurs prioritaires et prépondérants qui sont principalement les suivants (listes non exhaustives) :

• les infrastructures et services énergétiques pour 1 698, 8 milliards FCFA ;
• l’agriculture, élevage, pêchepour 1 195,2 milliards de FCFA ;
• les infrastructures et services de transports routierspour 1 068,8 milliards de FCFA ;
• l’industriereprésentant 1 066,7 milliards de FCFA ;
• la santé et nutritionpour 1 023,7 milliards de FCFA ;
• l’urbanisme et Habitat à hauteur de 935, 3 milliards de FCFA.

Le PAP 2A a identifié un certain nombre de projets réalisables en PPP pour un montant de 2 113 milliards et qui sont en lien notamment avec les secteurs des infrastructures routières et maritimes,  de l’eau, de l’économie numérique, de la santé, de l’habitat social.

Par conséquent les PPP, un levier important pour contribuer aux objectifs de croissance et de création d’emplois, seront au cœur des dispositifs innovants du PAP2A pour atteindre cet objectif de mobilisation de financements privés.

Quels sont les garde-fous prévus par la nouvelle loi pour éviter que les PPP n’entraînent une hausse non maîtrisée de la dette, mais aussi la qualité des infrastructures ?

La maîtrise de la dette publique est l’un des motifs principaux ayant justifié la nouvelle loi PPP. L’objectif du Gouvernement est de mettre en place un cadre juridique flexible, sécurisant et susceptible de mobiliser les moyens financiers du secteur privé pour financer les projets PPP. Cette réforme devrait donc soulager la dette publique.

Pour mieux maîtriser les risques budgétaires ou d’endettement un certain nombre de garde-fous sont prévus. Ainsi, la loi nouvelle loi prévoit que les projets PPP ne peuvent être inscrits dans le cycle budgétaire de la dépense publique qu’après une évaluation préalable devant s’assurer notamment du respect des règles en matière de comptabilisation des engagements pris dans le cadre du projet en question. Dans ce cadre, il est notamment requis un avis conforme du Ministre chargé des Finances sur la soutenabilité budgétaire du projet PPP.  

Par ailleurs, le Comité National de la Dette Publique (CNDP) s’assure du respect des orientations et objectifs du Gouvernement en matière de soutenabilité des finances publiques et de viabilité de la dette publique et veille au respect de la réglementation en matière de gestion de la dette publique.

La réforme est-elle conforme aux meilleures pratiques internationales ?

La nouvelle loi aide à la bancabilité des projets PPP tout en protégeant l’intérêt des autorités publiques.  Parmi ces bonnes pratiques, il faut noter :

• l’identification et la priorisation des projets PPP ;
• l’obligation de procéder à une évaluation préalable pour tous les projets PPP, une revue de l’évaluation préalable par l’UNAPPP ;
• l’inscription des projets PPP dans le cycle budgétaire de la dépense publique après la validation de l’évaluation préalable, la délivrance de l’avis conforme de soutenabilité budgétaire ainsi que le respect des règles en matière de comptabilisation des engagements pris dans le cadre d’un PPP ;
• l’autorisation préalable au lancement des procédures de passation des PPP ;
• l’accompagnement des autorités contractantes par un organisme expert.

Source : Ministère de l’Economie, du Plan et de la Coopération